Le rapport enterré du Préfet Bédier sur l'emploi des ultramarins dans la fonction publique

"Un cantonnement durable dans les emplois subalternes"

Publié le 30 avril 2013 à 03:00

Jean-Marc Bédier, préfet hors cadre, avait été chargé en janvier 2012, par Nicolas Sarkozy président de la République et Marie-Luce Penchard, ministre de l'Outre-mer, d'une mission visant à oeuvrer pour la promotion des originaires d'outre-mer dans les postes à responsabilité de la fonction publique d'Etat (FPE). Pour ce faire, le préfet réunionnais qui a commencé sa carrière de fonctionnaire en 1969, comme secrétaire administratif contractuel, a établi un état des lieux sur l'ensemble de la fonction publique ultramarine, de La Réunion à la Polynésie française, en passant par Mayotte, Wallis et Futuna, la Guyane, la Martinique, la Guadeloupe et même les TAAF... avant de proposer des solutions et 17 mesures concrètes. Mais ce rapport communiqué en temps et heure à qui de droit, a été pieusement enterré, et si nombre d'élus et de responsables issus de la nouvelle majorité Hollande y ont eu accès, à La Réunion et en métropole, il semblerait qu'il se soit perdu entre changement et sargasses administratives. Ironie du sort, Jean-Marc Ayrault vient de confier à Patrick Lebreton, une mission sur l'Emploi ultramarin, portant notamment sur "les pistes d'amélioration de l'accès des ultramarins à la fonction publique"...

Le député-maire de Saint-Joseph devra rendre ses conclusions en septembre 2013... S'agissant de territoires où "le taux de chômage atteint près de 25 % de la population active et touche dans certain cas jusqu'à 50% des jeunes de moins de 25 ans", pour reprendre les mots du gouvernement, le rapport Bédier présente donc un intérêt tout particulier, d'autant qu'il souligne l'existence de gisements d'emplois pérennes dans la FPE, sous couvert de quelques réglages internes.

Son bilan, rendu en avril 2012, met en évidence le poids déterminant de la Fonction publique d'Etat dans l'économie des outre-mers français (7 Milliards d’euros en 2011), avec une masse salariale qui représente 13,3% du PIB à La Réunion, 15% aux Antilles-Guyane, 19% en Polynésie française, 44,5% à Mayotte… contre 6,1% au plan national.

Un rapport qui se traduit par un poids similaire, en termes d'emplois salariés, 15% en moyenne outre-mer, contre 10% en métropole, soit à La Réunion - références décembre 2009 - 27 372 salariés, ou 12% des 222 000 salariés ; 14% à la Guadeloupe ; 13% en Martinique ; 28% en Guyane ; 15% en Polynésie française ; 27% à Wallis et Futuna ; 11% en Nouvelle-Calédonie…

En dépit de l'importance de l'emploi assuré par la fonction publique d'Etat, le préfet Bédier souligne "un déficit de présence des ultramarins aux postes de responsabilité…" Lesquels ne représentent que 33% de la fonction publique de l’Etat en outre-mer, hors enseignants. Si la présence des ultramarins est plus que majoritaire sur les postes de catégories C, avec des effectifs de 75% à 80%, elle n'est plus que moyenne sur les catégories B environ 60%, et faible pour les catégories A, avec 50% un pourcentage qui s'effondre si l'on en retranche les enseignants. Chez les gendarmes, on compte 20% d’originaires, pour 73% dans le corps d’encadrement et d’application de la police nationale (catégorie B)en 2008…

Et le préfet Bédier de souligner : "Il semble qu’un problème spécifique existe à La Réunion, où le nombre d’ultramarins dans les catégories A et B est plus faible que dans les Antilles…" En effet, chez les cadres A de La Réunion, on ne détecte que 27,4% d'ultramarins, dont 26,5% de Réunionnais, une proportion qui s'élève à 44,4% avec le renfort des enseignants, dont 43,8% de Réunionnais.

Cette situation est ainsi commentée par le préfet Bédier : "la représentation des Ultramarins dans les différentes administrations de l’Etat outre-mer donne le sentiment d’un cantonnement durable dans les emplois subalternes, voire d’un recul aux postes d’encadrement intermédiaire et de responsabilité…"

Conséquence directe de cet état de fait : "Dans un contexte de chômage élevé et de jeunes chômeurs diplômés en grand nombre, la frustration est souvent grande de voir arriver de l’extérieur des fonctionnaires pour occuper des postes pouvant être pourvus localement. Dans le même temps ces mêmes jeunes doivent partir loin de leur famille pour une migration de travail vécue pendant longtemps comme un déracinement et donnant lieu encore aujourd’hui à une demande de retour abondante (…) L’absence significative d’Ultramarins à ces postes donne une image négative liée au passé colonial et suscite frustrations et détournement des élites locales vers la FPT ou d’autres secteurs au sein desquels ils peuvent mieux exprimer leur potentiel…"

Et le constat de ce que "les postes hiérarchiques sont d’une manière générale occupés par des fonctionnaires venant de métropole" conduirait, selon le préfet Bédier,"les plus anciens fonctionnaires en poste aujourd’hui" à éprouver "le sentiment que la situation sur ce plan est en recul par rapport aux années soixante et soixante dix…"

S'agissant du cas particulier de La Réunion, le rapport Bédier analyse comme suit la situation : "La Réunion est dans une situation singulière par rapport aux deux départements antillais de la Guadeloupe et de la Martinique en ce qui concerne la répartition des emplois entre originaires et non originaires. En effet à la fois les statistiques globales et celles par ministère indiquent des pourcentages sensiblement plus bas d’ultramarins dans les catégories A et B. Alors même que le vivier existe et que c’est le département où l’évolution démographique est la plus lourde ( 833 500 habitants ) et le taux de chômage le plus élevé ( évolution entre 25 et 30 % ). Une des explications est qu’il s’agit du territoire le plus demandé outre-mer par les non originaires en raison des avantages liés aux rémunérations, supérieurs par rapport à ceux attribués aux Antilles. En tout cas cette situation ne peut s’expliquer par un vivier d’originaires de moindre importance et elle appelle une attention particulière quant à son évolution compte tenu des tensions sociales latentes…"

Pour autant, Jean-Marc Bédier ne stigmatise personne et ne cède pas aux facilités populistes que s'autorisent les politiques qui prônent la préférence régionale comme d'autres la préférence nationale, en se fondant sur le refus de l'autre et une certaine forme de xénophobie.

La fonction publique obéit à des modalités légales dans le recrutement et les mutations. Ainsi explique le rapporteur, les concours organisés au plan national sont "la règle pour les cadres A et B, avec les mêmes épreuves pour tout le monde, des centres d’épreuves écrites étant ouverts en outre-mer. Les nominations pour les A sont souvent fonction du rang de classement (…) ce qui limite les possibilités d’affectation sur place des Ultramarins". Par ailleurs s'agissant des cadres C "les décisions d’ouverture sont prises par les ministres, les préfets ayant délégation pour organiser le concours, ce qui permet un recrutement plus local".

Néanmoins des freins et une réelle inertie demeurent qui s'expliquent par le fait que "toute réforme touchant à la fonction publique outre-mer est toujours un sujet difficile, complexe et sensible", parce que "la FPE est un corpus complexe de statuts particuliers et de règles de gestion propres à chaque ministère et souvent à chaque corps. Par ailleurs ces règles et pratiques résultent toujours d’une construction longue dans le temps, constituant un équilibre reflétant des accords ou compromis entre exigences du service et intérêts professionnels des agents, obtenus souvent après de difficiles négociations…"

Enfin, les ultramarins sont paradoxalement victimes du "principe constitutionnel d’égalité d’accès à la fonction publique", car la reconnaissance de la spécificité de l'outre-mer peut être perçue comme le germe d'une discrimination, même positive, ce qui entraîne soit de l'hostilité, soit "une certaine paralysie dans l’action, par peur de l’illégalité".

En attendant que le nouveau gouvernement prenne conscience de ces réalités là, que le rapport Bédier soit exhumé, à la fin du mois de mars les demandeurs d’emploi de catégorie A, B, C (en recherche active, avec ou sans activité) inscrits à Pôle emploi sont au nombre de 150 390, à La Réunion, soit une augmentation de 8,4% en un an.

Moralité, la conclusion que donnait le Préfet Bédier, à la fin de son rapport inconnu, demeure d'une brûlante actualité.

"La présence d’Ultramarins dans la fonction publique de l’Etat, et notamment aux postes de responsabilité, représente d’abord un atout pour cette institution et pour l’efficacité des politiques publiques en raison de leur connaissance du contexte. Cette présence est aussi un impératif social et humain compte tenu à la fois du taux de chômage élevé que connaissent ces territoires, chômage structurel, et des obstacles importants qui pèsent sur la mobilité des agents. Et comme partout ailleurs sur le territoire national, mais accentué ici par l’éloignement, il y a le désir légitime de travailler au pays. Il est nécessaire d’en tenir le plus grand compte dans la gestion de la fonction publique de l’Etat outre-mer.

Les mouvements sociaux de 2009 dans les départements antillais et les émeutes récentes à La Réunion montrent qu’il existe des ferments de tension voire d’explosion permanents liés à la situation sociale de ces territoires. Les mesures qui ont été prises s’agissant de la fonction publique à la suite des états généraux de l’outre-mer restent dans le droit commun. Il est proposé dans ce rapport d’aller plus loin et d’explorer toutes les possibilités d’adaptation que permet le droit qui régit actuellement l’outre-mer et en particulier les départements, soumis au principe de l’identité législative. Il est urgent de le faire."

Car tout reste à faire…

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