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La loi Macron de 2015, symbole d'une culture du compromis à l'Assemblée ? La relecture contestable de François Bayrou


Publié / Actualisé
Appelant à s'en inspirer pour composer avec la nouvelle Assemblée, François Bayrou assure que le débat parlementaire autour de la loi sur l'économie portée par Emmanuel Macron en 2015 avait symbolisé une culture du compromis ayant permis de faire adopter un texte sans "l'imposer". Cette loi tentaculaire avait certes donné lieu à un riche débat parlementaire, mais le président du Modem oublie de préciser que le gouvernement socialiste avait eu recours trois fois au 49-3 pour la faire adopter à l'Assemblée, faute d'avoir convaincu sa propre majorité comme l'opposition. Signe de cette absence de consensus, des députés de droite avaient ainsi saisi le Conseil constitutionnel après l'adoption chaotique de ce texte.
Appelant à s'en inspirer pour composer avec la nouvelle Assemblée, François Bayrou assure que le débat parlementaire autour de la loi sur l'économie portée par Emmanuel Macron en 2015 avait symbolisé une culture du compromis ayant permis de faire adopter un texte sans "l'imposer". Cette loi tentaculaire avait certes donné lieu à un riche débat parlementaire, mais le président du Modem oublie de préciser que le gouvernement socialiste avait eu recours trois fois au 49-3 pour la faire adopter à l'Assemblée, faute d'avoir convaincu sa propre majorité comme l'opposition. Signe de cette absence de consensus, des députés de droite avaient ainsi saisi le Conseil constitutionnel après l'adoption chaotique de ce texte.

La France pourrait-elle se convertir subitement à la culture du compromis chère à nos voisins allemands ? Poids lourd de la macronie, François Bayrou l'espère et met en avant un exemple récent au cours duquel l'exécutif aurait, selon lui, su négocier avec toutes les groupes au Parlement pour faire adopter une loi, sans "l'imposer".

Cette loi, c'est celle qui a été portée en 2015 par Emmanuel Macron alors qu'il était ministre de l'Economie de François Hollande. Ce texte tentaculaire -- "pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques" -- prévoyait une série de mesures très controversées, dont l'extension du travail le dimanche et la libéralisation des professions réglementées (notaires...). Selon François Bayrou, le débat parlementaire à l'époque aurait toutefois permis de rendre ce texte "acceptable" et de le faire adopter.

"Je vais vous donner un exemple précis des ouvertures de discussion avec les formations politiques qui ne sont pas dans la majorité", a avancé M. Bayrou le 22 juin, au micro de la matinale de France inter.

"On a un texte qui a été adopté comme ça dans les années précédentes, c’est la loi qu’on appelle (loi) Macron sur l’économie. Emmanuel Macron était alors ministre de l’Economie, il a présenté une loi qui était très controversée devant l’Assemblée nationale, il a discuté, dialogué et négocié avec les uns et les autres pour que le texte final devienne acceptable et soit adopté", a assuré le président du Modem, appelant à s'inspirer de cette méthode dans la nouvelle Assemblée où le camp présidentiel a besoin de nouer des alliances pour faire passer ses textes.

"On n’a qu’à faire ça, a-t-il poursuivi. On va, j’espère, faire en sorte, que les gouvernements ne cherchent plus à imposer leur texte mais cherchent à proposer un texte et que ces textes puissent aller dans le sens de l’intérêt général".

Cette relecture occulte toutefois un point fondamental. Pour faire adopter cette loi en 2015, le gouvernement avait en réalité dû recourir au 49-3 à trois reprises pendant l'examen du texte, faute d'avoir convaincu sa propre majorité de gauche et malgré de longues heures de débat parlementaire.

"Le résultat final, ça avait été le 49-3 donc on ne peut pas dire qu’il y a eu un consensus. Le but d’une bonne conduite parlementaire c’est d’éviter les mesures extrêmes et le 49-3 en est une", souligne Denys Pouillard, président de l'Observatoire de la vie politique et parlementaire.

Séduits par son orientation libérale, certains membres de l'opposition de droite avaient certes soutenu en partie le texte mais cela n'avait pas empêché des députés et sénateurs LR de saisir le Conseil constitutionnel pour tenter d'en faire invalider certaines dispositions.

Un projet controversé

Avant même que ce projet de loi soit formellement présenté en Conseil des ministres en décembre 2014, la polémique enfle déjà autour de ce texte qui assure vouloir libérer l'économie et compte plus de 200 articles touchant aussi bien aux transports qu'à la distribution ou aux licenciements collectifs.

Une de ses dispositions, l'assouplissement du travail dominical pour les commerces non-alimentaires, passe très mal au sein d'une partie du groupe socialiste à l'Assemblée, qui détient alors une courte majorité absolue. Président de l'Assemblée nationale, Claude Bartolone appelle à "l'unité" et au "compromis", espérant calmer les "frondeurs" du PS, qui dénoncent une "régression sociale".

L'opposition de droite, qui regarde la gauche s'entre-déchirer, fustige, elle, "les conditions indécentes" du débat à venir, assurant que le temps imparti aux discussions est bien trop faible vu l'ampleur du texte. Sur le fond, François Bayrou salue alors des "mesures positives" -- notamment la libéralisation du transport en autocar -- même s'il voit dans ce texte une "montagne qui accouche d'un troupeau de souris". D'autres sont nettement plus enthousiastes, notamment le très libéral Hervé Mariton (UMP, ancêtre de LR), qui appelle très tôt à voter pour une loi qui débloquerait des "situations archaïques". "Cette loi, l'UMP aurait pu la faire", dit-il même.

Conscient des réticences, le ministre Emmanuel Macron, dont c'est le grand baptême du feu, se dit ouvert au débat et va s'impliquer très activement dans les discussions parlementaires, qui débutent en janvier 2015, pour tenter de parvenir à un compromis.

"Dans le travail en commission, compte tenu de la diversité des sujets et de leur caractère concret, Macron était assez ouvert, il avait un jeu qui était plutôt open", se souvient pour l'AFP l'ancien député socialiste François Brottes, qui présidait la commission spéciale de l'Assemblée qui a planché sur ce texte avant son examen en séance publique. 485 amendements y avaient été adoptés et M. Brottes avait alors salué un texte "co-construit" entre gouvernement et députés, y compris de l'opposition.

Même son de cloche au Sénat. "Nous avions nos propres lignes rouges mais il y a eu une discussion dans le détail, très fouillée et Emmanuel Macron a montré une très grande capacité à rentrer dans le débat parlementaire. Quelques fois, on n'était pas d’accord mais il a souvent réussi à convaincre", se rappelle le sénateur centriste Vincent Capo-Canellas, qui présidait la commission spéciale du Sénat en charge de ce projet.

Le parlementaire note toutefois que l'inspiration libérale du texte avait grandement contribué à faciliter les échanges entre la droite et Emmanuel Macron. "C'était plus facile, on le voyait comme un modernisateur de l’économie et ça matchait bien avec l’ADN du Sénat et de la majorité sénatoriale" de droite, admet-il.

L'examen en séance publique sera toutefois beaucoup plus chaotique. Plus de 3.000 amendements sont déposés par les députés à l'Assemblée et les frondeurs de la majorité socialiste jugent encore le texte "pas votable en l'état", notamment en raison des conditions de rémunération -- jugées pas assez favorables -- du travail dominical.

L'exécutif, qui veut éviter tout enlisement, va mettre les députés sous pression en limitant leur temps d'expression à une durée maximale de 50 heures en première lecture. L'examen du texte sera toutefois prolongé d'une semaine.

Capture d'écran du site du ministère de l'Economie résumant la procédure de la loi Macron.

Compromis introuvable

Le 17 février 2015, c'est l'heure du vote en première lecture à l'Assemblée et la stratégie du compromis a du plomb dans l'aile. Craignant un vote défavorable de 30 à 40 frondeurs socialistes, le gouvernement de Manuel Valls a recours à l'article 49-3 de la Constitution: aucun vote n'est alors nécessaire et le projet de loi est considéré comme adopté à moins qu'une motion de censure, déposée dans les 24 heures, soit votée par une majorité de députés. Dénonçant un "passage en force", l'UMP déposera une motion de censure qui sera sans surprise rejetée.

C'est alors la première fois depuis 2006 que le 49-3 est dégainé par l'exécutif, qui récuse tout "acte d'autorité" par la voix de Manuel Valls.

"Le temps était trop court pour construire un compromis avec le groupe majoritaire et on ne pouvait pas anticiper ce qu'allait faire l’opposition", affirme aujourd'hui l'ex-député François Brottes.

La navette parlementaire débute alors. Après l'avoir remanié en imposant des mesures plus libérales, le Sénat adopte le texte le 12 mai. Le projet revient ensuite devant l'Assemblée, où sont détricotés les amendements sénatoriaux mais où l'exécutif échoue de nouveau à trouver un compromis.

Résultat : le gouvernement a de nouveau recours au 49-3, en juin, pour forcer la main des députés et s'épargner des "débats sans fin", selon l'expression du président du groupe socialiste Bruno Le Roux. En signe de protestation, Les députés LR quittent l'hémicycle en dénonçant une "interdiction des débats".

Le texte fait de nouveau l'aller-retour entre le Sénat et l'Assemblée où l'exécutif va, pour la troisième fois, actionner le levier du 49-3, qui permet l'adoption formelle par le Parlement le 10 juillet.

Emmanuel Macron entouré de Michel Sapin et Manuel Valls, le 19 février 2015, deux jours après le recours au 49-3. ( AFP / MARTIN BUREAU)

Au vu de ce processus chaotique, Denis Baranger, professeur de droit public à l'université Paris II Panthéon-Assas, estime qu'"on peut difficilement présenter le vote de la loi Macron comme un modèle d’harmonie et de discussions entre le gouvernement et le Parlement". "Ca avait été tellement difficile qu’il y avait eu plusieurs 49-3, qui est un moyen de tordre sa majorité", confirme-t-il à l'AFP, assurant qu'on avait alors assisté à "l'implosion de la gauche de gouvernement".

Le compromis n'avait pas davantage pu être atteint avec l'opposition de droite. Dans leur saisine du Conseil constitutionnel contre 19 articles du projet de loi, à laquelle s'étaient également joints des sénateurs de droite, les députés LR avaient dénoncé "l'absence de clarté et de sincérité du débat parlementaire". Au final, quelques dispositions du texte avaient été retoquées par les Sages.

Selon les experts interrogés par l'AFP, l'examen de cette loi Macron avait en réalité fourni une nouvelle illustration de l'absence de culture du compromis parlementaire en France.

"Il n'y a jamais vraiment eu de tentatives de changer cet état de fait, selon Denis Baranger. Sous la Ve République, on a eu soit le fait majoritaire (le gouvernement et Assemblée nationale dominés par les mêmes forces, ndlr) qui ne requérait aucune négociation, soit la cohabitation et dans les deux cas, les marges de manoeuvre pour négocier étaient très réduites".

Parfois présenté comme un relatif temps de concorde et d'ouverture politique, le passage de Michel Rocard à Matignon (1988-1991) a en réalité débouché sur une utilisation record du 49-3 -- vingt-huit fois en trois ans -- afin de s'accommoder de la majorité relative dont disposait alors le PS à l'Assemblée.

Bâtir une culture du consensus prendra donc du temps, prévient Denys Pouillard, de l'Observatoire de la vie politique et parlementaire. "Nous sommes bloqués par cette notion de rapidité (dans l'examen des lois) alors qu'il faut accepter de prendre le temps", dit-il, incriminant par ailleurs l'état d'esprit des élus. "Il faut sortir les politiques de leur enfermement. Ils tirent trop souvent du fait d'être élus une certitude qui, au fil des ans et des mandats, devient ingérable".



Jérémy Tordjman, AFP France
   

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